农村集体建设用地使用权流转价值评估研究
近几年来,中央和各地方对农村集体建设用地流转的重视程度逐渐加深,2011—2014年中央一号文件对农村集体建设用地流转规范均有不同层次的涉及和规定,而农村集体建设用地流转进程也在进一步加快,且在过程中日臻完善,但同时也存在价值混乱等问题。 2015年,集体经营性建设用地入市试点在全国范围内展开。为保障农民现实利益,保护农村集体建设用地资产,出台相应的评估指导意见已成为当前亟待解决的现实问题。
以河北省景县2013年农村集体建设用地流转情况来看,流转面积大,涉及乡镇及农户范围广泛,流转已成为各乡镇普遍态势,且经营主体和流转方式多样化(见表1)。与此同时,关于农村集体建设用地的价值并没有确切的明文规定,农村集体建设用地流转在入市及价值评估方面依然存在较多问题。为解决这些问题, 有必要明确集体农村用地流转价值构成并采取适用的价值评估方法,保障土地资源价值的实现。
一、 文献综述
现阶段农村集体建设用地流转是土地制度改革的重要环节,国内学者关于农村集体建设用地使用权出让价值评估问题的研究主要围绕以下几方面:
1 . 农村集体建设用地基准地价研究。齐小军(2009)结合土地价值评估基础理论,深入研究了较为常用的土地估价方法并对各方法的特点进行比较分析。杨杰等(2010)结合具体的评估试点工作重点分析了农村集体建设用地基准地价评估特点和流程,强调指出实际评估过程中存在的主要问题并提出相应的解决办法,使得评估工作更加合理可行。
2 . 农村集体建设用地定级估价研究。陈立本(2009)通过概述农村集体建设用地使用权定级估价的理论基础,归纳了影响地价的因素,分析了农村集体建设用地界定范围、价值内涵和定级估价的涵义,综合评价不同级别土地价值。
3. 农村集体所有建设用地使用权流转价值评估研究。张林楠(2010)调整了传统估价方法,基于价值构成、市场规则和估价原理创新性的尝试了法定补偿扩充法和准建设用地剩余法。刘金国(2011)构建了完整的土地价值体系,通过市场比较法和成本法评估了农村集体建设用地流转的经济价值,采用条件价值法评估了农村集体建设用地流转生态价值。江恩赐(2013) 认为土地价值构成受到集体建设用地类型、权利类型和利用现状的影响,在构建完整土地价值的基础上,综合研究经济价值、生态价值及发展权价值评估思路得出农村集体建设用地流转完整价值。张洲(2014)区分了集体出让建设用地使用权和集体划拨建设用地使用权, 明确各自价值内涵,以防评估价值存在矛盾。
综上所述,农村集体建设用地入市及使用权出让价值评估是我国城市化进程中存在的特有问题,土地私有制国家拥有不同的土地产权体系,产权较为清晰完整,市场交易灵活度高,因此对土地流转现象探讨较少。但对市场交易以及农地价格方面研究较为全面,对本研究有较大的理论借鉴意义。对于农村集体经营性建设用地流转的研究,国内学者主要集中在其动因、模式、利益分配、影响因素、机制等方面,而对集体经营性建设用地使用权出让价值评估的研究比较少,缺乏对集体经营性建设用地流转价值类型、评估思路和估价特点的系统研究。
表1河北景县2013年度农村土地流转明细表(新增百亩以上) 下载原表
数据来源:2014年河北景县农业局、土地局农村集体建设用地流转汇总文件
二、农村集体建设用地流转价值构成
(一)土地价值构成
研究集体建设用地流转的完整价值,首先应准确把握土地的价值构成,不同经济学领域对土地价值构成研究的角度各不相同。根据马克思主义经济学角度,土地价值是由土地自然价值和土地资本价值构成。其中, 土地自然价值又可以进一步具体分为土地资源价值和土地生态价值,土地资本价值又可进一步细化为土地资本现在价值和土地资本潜在价值。微观经济学领域中认为土地作为农民的生产资料和生活资料,由土地生产资料价值、土地生活资料价值、生态环境价值和潜在价值构成。产权经济学的研究视角侧重于由土地衍生出来的各项权利,认为土地价值可概括为土地所有权使用权、社会保障权、生态环境价值和未来发展权价值。从资源环境经济学观点看,土地价值即为经济价值、社会保障价值、选择价值及存在价值。
通过不同经济学领域的比较分析,土地价值构成在本质上是相互联系的,可概括为由经济价值、社会价值、生态价值和潜在价值构成,缺少任何一部分都使得土地价值不够完整,造成土地整体价值的流失。
(二)农村集体建设用地流转价值构成
作为土地构成的重要组成部分,农村集体建设用地的价值构成体现在土地价值构成中,但农村集体建设用地属性存在一定特殊性,其价值构成应当有所差别。
我国农村土地分为三类:农用地、集体建设用地和未利用土地。根据该分类标准,农村集体建设用地由存量集体建设用地和增量集体建设用地构成。存量集体建设用地即为当前现有的集体建设用地,由于流转不涉及土地所有权的变化,社会价值并未显现,存量集体建设用地价值即为经济价值、生态价值和潜在价值。增量集体建设用地由属性为农用地和未利用土地的土地类型流转为集体建设用地而来,该项活动并未造成社会价值流失,增量集体建设用地的价值同样为经济价值、生态价值和潜在价值。因此,农村集体建设用地流转完整价值构成涵盖经济价值、生态价值和潜在价值。
三、农村集体建设用地流转价值评估方法及要点
根据近年来的实践过程可以看出,农村集体建设用地流转的全面、快速展开已是大势所趋。理论上而言,实现农村集体建设用地与国有土地同权同价也是理所应当。以下就完整的农村集体建设用地流转价值即经济价值、生态价值和潜在价值分析评估要点,确立评估方法。
(一) 经济价值评估方法与要点
介于关于农村集体建设用地的经济价值评估并无确切的文件规范,可借鉴2014年更新发布的《城镇土地估价规程》。据该规程规定,对于经济价值的评估方法主要有市场比较法、收益还原法、剩余法和成本逼近法。现实条件下农村集体建设用地价值评估中经济价值评估方法的应用较为普遍,本文将着重分析各种经济价值评估方法的应用要点。
1. 市场比较法应用要点
市场比较法适用于市场活跃,有充足可比的交易案例的农村集体建设用地地区。选择使用市场比较法时,应当注意:所评估的农村集体建设用地地区市场的活跃程度,可以找到至少三个可比的交易案例;采集可比交易案例时,应当注意选取数据的真实性和全面性, 以便各因素的比较修正。
2. 收益还原法应用要点
收益还原法只适用于有现实收益或者潜在收益的农村集体建设用地估价情况。估算土地年总收益时,考虑正常情况下合理利用待估土地而取得的稳定持续的收益,该收益是客观收益,而非某一待估农村集体建设用地的实际收益,待估土地所在地区若无活跃的市场和充足可比的交易案例,土地年总收益可按集体土地农业产值倍数粗略估计。土地年总费用的确定应根据土地的利用方式进行具体分析,可参照《城镇土地估价规程》中的年总费用分类。土地还原率的数据选取应注意使用年期、不同时期、土地权利、区位、土地用途的土地之间还原率的差别。
3. 剩余法应用要点
剩余法适用于农村集体建设用地土地估价案例中具有现实投资开发或者再开发潜力的条件。使用剩余法进行地价评估时,应注意以下两方面:确定未来开发价值时,待估土地所在地区若无活跃的市场和充足可比的交易案例,可参考借鉴相似环境下国有建设用地价格。 核算土地开发成本时,应对不动产开发项目和土地开发项目在项目开发及建设期间所发生的客观费用加以区别,分析不同项目间费用发生的差别。
4. 成本逼近法应用要点
成本逼近法主要适用于土地市场欠发育、少有交易的地区或新开发土地类型、无法采用其他评估方法对农村集体建设用地价值进行估价的情况。在使用成本逼近法的情况下,由农用地流转为集体建设用地或者集体建设用地的土地类型流转为国有建设用地的过程中,土地的各种权益将得到进一步或者完全释放,土地增值收益由此产生。因此,农村集体建设用地流转的价值应当包含这部分土地增值收益,也就是集体建设用地与国有土地实现“同地、同权、同价”的经济内涵。
(二)生态价值评估方法与要点
随着经济进程的推动,农村集体建设用地的生态价值越来越受到重视,对于生态价值评估方法的研究已经成为国内外专家学者关注的热点之一,近年来在评估方法的理论研究上取得了很大的进展。农村集体建设用地生态价值评估基本上是借鉴资源环境生态价值核算的一些方法,目前研究较为深入、应用较为广泛的农村集体建设用地生态价值评估方法有市场价值法、生产率变动法、影子工程法、市场替代法、固碳制氧法、机会成本法、旅行费用法、防护费用法、条件价值法、能值分析法等。根据以往学者研究将上述方法分为四类,本文将该分类评估方法进行分析如下。
1. 直接市场技术
直接市场技术是资源环境经济学中进行价值评价最成熟的技术方法。直接市场技术应用前提是已有完善的市场交易和市场价值,通过生态资源直接体现的实际市场价值进行估价,该技术主要包含两种评估方法:市场价值法和生产率变动法。理论上,直接市场技术是应用最广泛的价值评价方法,但由于生态系统的变化程度、复杂性和多样化,定量评价难以确定。生态价值由于受到时间、地域、质量、交易情况的影响,需要进行各因素的修正,操作过程中易受到主观因素的影响,难以保证评估结果的准确客观。
2. 替代市场技术
替代市场技术是对直接市场技术的扩展和延伸, 是一种间接市场技术。由于某种生态资源尚未形成市场价值,可以参考已发展完善的其他替代资源的市场交易和市场价值,从而得到间接估算的生态价值。应用替代市场技术时,可采用的评估方法有影子工程法、市场替代法、旅行费用法、固碳制氧法、机会成本法、防护费用法等,主要围绕假设生态资源破坏付出的代价及修复成本费用,因此应用该技术所得的生态资源评估值相对较低。
3. 模拟市场技术
模拟市场技术是应用条件价值法采用问卷调查或直接询问的方式,在假设预想市场存在的条件下,调查市场中可实施经济行为的人们对商品或服务的接受程度和支付意愿,继而进一步通过人们的意愿来估计并呈现生态资源的价值。在国外,条件价值法在土地价值评估中的应用非常普遍,但在国内,条件价值法起步晚,近年来才逐步得到越来越广泛地应用。该方法适用于无直接市场和替代市场的环境区域,优点是采用直接询问或问卷调查的方式简单易行,缺点是该方法随意性、主观性强,取得的数据容易产生偏差,且条件价值法后期需完成的整理和分析工作量大。
4. 能值分析技术
能值分析法通过构建能值分析系统图和项目表估算太阳能值和能值美元,对系统进行定量化处理进而建立能值分析指标体系。该方法提供了不同于仅核算货币价值又可表达价值量的环境价值度量标准,把生态系统和社会经济系统有机统一起来,为自然资源的有效利用和经济政策的科学制定提供了技术手段。在应用过程中, 能值分析法依然存在一些问题,能值转换率计算分析的难度较大,而且能值分析主要反映地是自然资源的供给程度,而非社会对生态价值服务的需求量。作为一项较新的技术,能值分析法依然需要进一步完善,能否广泛应用于农村集体建设用地价值评估中有待实践检验。
(三) 潜在价值评估方法与要点
针对农村集体建设用地流转现状来看,潜在价值主要体现为发展权价值,是指“改变农村集体建设用地用途(例如由集体工业用地变成商业用地、城市居住用地等)或提高集体建设用地利用强度(例如集体工业用地转为外资开发的工业用地)而获利的权利” (诸培新等,2009)。虽然各地方政府已陆续出台当地的农村集体建设用地流转试行文件,但目前为止并没有国家性的法律法规进行认定,国内学术界对农村集体建设用地发展权的研究不足,尤其缺少发展权的价值评估方法。目前,对农村集体建设用地进行发展权价值评估的方法主要是差值法。差值法是根据改变农村集体建设用地用途或提高土地利用强度后土地的价值与土地现实使用条件下的价值差来评估,是从土地利用方式的改变角度考虑的,应用范围广泛,适用于所有具有潜在价值即发展权的土地。在使用差值法评估潜在价值时,应当注意土地用途转变前后考虑因素的改变,农村集体建设用地现实价值是在现有用途的条件下产生的,而土地利用方式改变后则应当是土地最充分利用和效益最大化条件下产生的价值。
四、结论
目前,农村集体建设用地流转已经在全国范围内逐步展开,关于农村集体建设用地流转的法律法规也在进一步调整完善的过程中,但关于集体建设用地的价值评估并未体系化,大量农村集体建设用地流转价值存在失真的情况,造成土地利用效率低,土地资源浪费,土地市场混乱,妨碍农民根本利益的实现。因此,出台相应的评估指导意见已成为当前亟待解决的现实问题。
农村集体建设用地流转过程中,集体土地所有权不发生改变,仍然保持土地的社会保障功能,并不体现在流转的土地价值中。因此,农村集体建设用地流转完整价值构成包括经济价值、生态价值和潜在价值。研究不同环境下,针对不同价值采取各自适用的评估方法, 分析各评估方法的要点,提出相应的评估方案,以便建立合理可行的农村集体建设用地价值评估体系。
郭宇郭丽华
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